Birokrasi adalah suatu bentuk organisasi formal yang sangat populer dalam berbagai kajian sosiologi, terutama dalam kajian sosiologi organisasi. Konsep birokrasi kemudian telah berkembang menjadi suatu istilah yang tidak hanya dipergunakan dikalangan para ahli ilmu sosial, khususnya ahli sosiologi, adminsitrasi maupun ilmu politik, tetapi istilah ini telah menjadi istilah yang biasa dipergunakan oleh masyarakat luas.
Dalam masyarakat luas kata birokrasi kadang-kadang sering memiliki konotasi negatip, dimana kata ini seringkali diartikan sebagai prosedur yang berbelit-belit, aturan yang kaku, bahkan birokrasi seringkali dikaitkan dengan berbagai bentuk pungutan liar.
Banyak ungkapan yang sering terdengar dari masyarakat luas, misalnya “masalah perijinan usaha itu terbentur birokrasi!”, “Sediakan saja uang, masalah birokrasi itu nanti mudah di atasi!”, atau ungkapan lain “di kantor ini masalah mudah jadi sulit, semua ini gara-gara birokrasi yang berbelit-belit!”. Semua ini menggambarkan betapa birokrasi telah memperoleh pengertian yang berbeda dari konsep awalnya, sebagaimana yang dikembangkan dalam sosiologi.
Dalam istilah yang sangat sederhana, birokrasi menggambarkan hubungan antara pihak yang oleh organisasi diberi mandat (mandator) dengan para anggota organisasi atau para pekerja. Dalam setiap organisasi, tugas atau kegiatan yang ada harus dilaksanakan dan untuk melaksanakannya, tugas itu dikerjakan secara bersama-sama dengan pola pembagian kerja secara proporsional. Dengan demikian, selain tercipta saling hubungan antar orang yang menjalankan tugas atau kegiatan, juga tercipta saling ketergantungan dan hubungan itu juga menumbuhkan saling bertanggung jawab terhadap tugas masing-masing.
Oleh karena distribusi kekuasaan dan otoritas yang ada dalam organisasi antara satu bagian atau posisi dengan bagian atau posisi lain tidak sama, maka dalam organisasi yang menjalankan kegiatannya itu akan tercipta suatu bentuk jenjang hirarkis, dari posisi paling atas sampai posisi paling bawah. Posisi paling atas adalah orang yang mendapatkan mandat dari organisasi, sedangkan posisi paling bawah adalah para pekerja atau anggota organisasi.
Semua posisi yang berada di tengah, yang menghubungkan pemegang mandat dari organisasi dengan para pekerja dikenal dengan birokrat sedangkan sistem itu secara keseluruhan disebut birokrasi. Pengertian yang demikian memang sangat sederhana sifatnya, Birokrasi dalam kenyataannya memiliki komponen dan aspek yang jauh lebih kompleks dari apa yang digambarkan di alas.
Dengan pemahaman ini, birokrasi menunjukkan adanya pemegang mandat dari organisasi yang berusaha untuk mencapai tujuan- tujuan organisasi atau melaksanakan kegiatan yang ditetapkan untuk mencapai tujuan tersebut. Ini menimbulkan persoalan dalam kaitannya dengan kenyataan bahwa setiap orang yang berada dalam birokrasi pada dasarnya juga memiliki tujuan individual, yang tidak jarang tujuan individual ini bertentangan dengan tujuan organisasi.
Pada masa lalu, pada umumnya organisasi yang ada memiliki ukuran yang relatif kecil sehingga hubungan yang terjadi dalam organisasi berskala kecil itu adalah hubungan langsung, tatap muka. Hubungan antara pemimpin dengan yang dipimpin atau antara pekerja dengan pemberi kerja merupakan hubungan yang bersifat langsung dan tatap muka. Ini bukan berarti bahwa pada masa itu belum ada organisasi berskala besar. Organisasi berskala besar memang telah ada tetapi jumlahnya sangat kecil dan pada tingkat tertentu telah menunjukkan karakternya sebagai organisasi yang birokratik.
Namun dengan adanya revolusi industri, dimana transformasi teknologi memainkan peranannya yang penting sehingga sebagai salah satu hasilnya adalah pertumbuhan ukuran atau skala organisasi serta pertumbuhan organisasi menjadi bertambah kompleksitasnya.
Pada masa revolusi industri itu, investasi secara bersar-besaran dilakukan, pekerja dalam jumlah besar tidak hanya berasal dari satu lokasi sehingga memiliki banyak perbedaan latar belakang, tetapi disisi lain, terdapat banyak kekuarangan dalam hal keahlian dan ketrampilan kerja. Semua ini membuat koordinasi dalam pelaksanaan kegiatan suatu organisasi yang berskala besar menjadi tidak mudah dilakukan. Pentingnya rasionalitas, efisiensi, kualitas produk, daya ramal menjadi ciri dari berbagai organisasi. Kecenderungan perubahan dalam tingkat organisasi yang demikian mendapatkan perhatian yang besar dari ahli sosiologi Jerman, Max Weber.